对于“违法变更、解除行政协议”纠纷，重点在于行政机关是否有权变更或解除，变更和解除是否符合法律规定，是否符合行政协议约定，是否履行了正当程序等；对于“不依法履行、未按照约定履行”类案件，重点则在于考量行政机关是否具有履行协议的法定职责和约定义务，是否存在耽于履行法定职责及约定义务之事实。

我国《行政诉讼法》第6条规定：人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查。行政协议案件，虽然具有合意基础，但鉴于行政协议的行政属性，根据上述两类纠纷，在经办此类案件过程中，还是要把重点放在行政行为的合法性审查上。

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条规定：

人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。

原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。

结合上述法律规定，谈一下对上述条款中所涉及相关问题的认识：

一、行政机关是否具有法定职权、是否滥用职权问题

行政协议是行政机关办理行政事务所采取的方式之一，虽然有合意，但不意味着行政机关可以突破其自身职权，退一步而言，即便存在职权也不得突破程序性规定而进行滥用。在确定行政机关是否存在法定职权以及是否存在滥用问题上，首先要明确行政协议所涉内容是否属于行政机关的行政管理领域以及对应的行政层级管辖范围。其次要看行政协议所涉内容是否违反法律法规的强制性规定。

笔者注意到在征地拆迁领域，有些地方政府未取得征地批文的情况下，通过协议方式和“被征收人”签订协议，事后又被法院认定为“补偿协议合法有效”的情况。对此，笔者一直持有异议。所谓“补偿协议”的实质，是地方政府通过协议方式将“被征收人”的房产及土地予以收回，进而占有土地资源并纳入到其行政事务管理范畴。根据我国《立法法》第八条第七项之规定：对非国有财产的征收、征用只能制定法律。而通过协议方式将土地收回，我国法律上没有任何法律规定。由此可以看出行政机关通过协议将土地收回，没有法律依据，当然也不具有合法性。遗憾的是，有些地方法院过于夸大“合意性”，而对“合法性”视而不见，甚至以“不违反法律法规的强制性规定”为由，仍判决此类协议合法有效。试想：行政机关的依法行政，重点是“依法”，如果连“法”都不存在，行政行为还谈什么合法性？此种判决又因何能服众？尽管现实对理想存在禁锢，但本人仍坚持认为，该种审判思路必然要在以后拨乱反正，得以改观。否则，真的实现不了“把权力关在笼子里”的依法治国构想，司法机关不但不能监督行政机关，反而沦为行政机关的附庸，那就真的与法治进程不合时宜。

二、行政机关适用法律法规是否正确的问题。

行政机关签订行政协议，即便其有职权，也不代表其就正确适用了法律法规。行政协议中的权利义务是否和引用的法律法规相对应，条款是否正确，是否完整，均是适用法律法规是否正确的问题。更有甚的是，有些地方政府单方制定了一些规范性文件，而该规范性文件本身就没有上位法基础，以此规范性文件作为签订行政协议的依据，更是鱼目混珠真假难辨。对此，提醒行政行为相对人要注意此类问题，现实中如果以”没有上位法基础的红头文件“作为签订行政协议的基础，当该类协议产生纠纷，就有很大可能性被判定为无效。虽然无效行为根据过错责任责任原则会对当事人有所弥补，但对行政行为相对人来讲，过错弥补并非是行政行为相对人签订协议之时的本意，何况，严格意义上来讲，行政行为相对人对此类协议的签订也往往会难辞其咎。

三、行政机关是否遵循法定程序问题。

行政行为的作出要按照法定步骤进行，我国行政法上尚不存在行政协议签订及履行的具体程序性规定，但没有程序性规定不等于行政机关就可以不履行相关程序，反而要更加重视对行政行为相对人的权利保护，凸显行政协议双方的平等性与对等性，为行政行为相对人提供权力救济的机会和空间。一般而言，如果行政机关本身为自己设定了程序性规定，其当然要遵循其自行设定的程序，如果行政机关没有设定自身程序性规定，则要遵循民事法律关系之规定，保证程序正当，减少对行政行为相对人的损害。

四、行政行为是否存在明显不当问题。

行政协议案件中，主要是从协议内容去分析是否存在“明显不当”，这里的“明显不当”意指明显的不合常理，权利义务明显的不对等。但实践中，往往会对“明显”发生争议。一种是普通大众所认为的显而易见的”明显“，一种是专业人士所认为的法律规定上的“明显”。

我国《行政诉讼法》第70条第6项、第75条均出现了“明显”，即如果行政行为出现了明显不当或者重大明显违法，可以撤销行政行为或者确认行政行为无效。

从现在的法律实务上可见端倪，在行政协议上产生纠纷时，有些司法机关往往认为行政机关不构成“明显”违法，从而裁判“不予撤销或者不确认无效”，维护行政机关利益。对此，本人持有不同意见。行政行为是否构成明显违法或不当，必须要从法律规定上严格审查，否则就抹杀了行政机关必须要依法行政的基本要求。如果法官按照普通大众的认识去降低“明显”的界限，行政法律法规的设置用意何以能体现？司法审判的专业技能和监督权能又如何发挥？所以，用更严格的标准去要求拥有更多资源的行政机关。才符合行政诉讼立法之本义，才能和依法治国理念相得益彰。

五、行政机关是否履行相应法定职责的问题

行政机关是否履行相应法定职责，首先要明确行政机关的法定职责是什么，然后再根据事实认定行政机关是否履行了职责。行政协议中除了行政机关的法定职责之外，还有约定职责，约定职责如果不突破行政法律法规界限，根据行政行为作出即为有效原则，行政机关自作出行政协议行为后，把行政协议中约定职责，纳入到行政机关自身设定的法定职责范围之内，也并无不妥。同时，行政机关的法定职责范围如大于行政协议职责的约定范围，则行政机关不能以协议范围限于履行自身法定职责。

六、诉讼请求与行政协议的关系问题

行政协议本身是一个动态过程，所以办理此类案件，要在区分不同类别行政协议的基础上，明确自己的诉讼请求。行政诉讼请求是对某个行政行为的合法性问题提出质疑，行政协议是行政行为的载体，不能简单的把行政协议当作行政行为。订立、履行、变更、解除行政协议，均是行政行为的不同体现，每个行为都是独立的诉讼请求。诉讼请求不一样，审查重点也不相同。选择其一原则上就对该行政行为进行合法性审查，不宜扩大。同时，行政协议的有效和无效，是司法机关审理行政协议案件的基础，故不管何种诉讼请求，司法机关对行政协议的效力都要先行作出判断，但这与当事人提出确认行政协议无效之诉并不冲突。

总之，行政协议作为行政机关开展行政管理和实现公共服务目标的行政手段之一，具有合意性、公益性、职权性、正当性、合法性等不同方面的特征。作为行政协议的相对方，可以选择不签订协议，但如果签订了协议就有会被纳入到行政协议案件的范畴，协议签订之前的各种行政行为，就被该行政协议所囊括。但在行政协议类案件中，先前行政行为的合法性不在审查之列。所以，行政协议的签署一定要谨慎。至于行政协议案件的审判，更是一个综合复杂的过程，希望该类案件的审理越来越完善，更多的体现公平正义理念。