关于国有土地使用权出让合同的性质，是属于民事合同还是属于行政合同，在实践中存在着争议，有的法院认为该合同属于民事合同，发生争议的应当按照民事争议解决的方式处理——仲裁或者向法院提起民事诉讼。有的法院认为国有土地使用权出让合同属于行政合同，发生争议后应当通过行政诉讼方式进行处理。目前，关于国有土地使用权出让合同到底是按照行政协议，还是按照民事协议进行处理，实践中并没有统一的结论。在最高人民法院最近审理的案例中，按照民事案件进行审理的有之，按照行政案件进行审理的亦有之。

在实践中，由自然资源主管部门（原国土资源局）提供的国有土地使用权出让合同中，一般会约定受让方不能按照约定缴纳土地出让金的，应按日1‰的标准承担违约责任；出让方不能按时交付土地使用权的，亦应当按日1‰的标准承担违约责任。

将违约金的标准规定为1‰，系因2006年12月17日国务院办公厅发布了《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号），第七条规定“强化土地出让收支监督管理，防止国有土地资产收益流失”，“土地出让合同、征地协议等应约定对土地使用者不按时足额缴纳土地出让收入的，按日加收违约金额1‰的违约金。违约金随同土地出让收入一并缴入地方国库。对违反本通知规定，擅自减免、截流、挤占、挪用应缴国库的土地出让收入，不执行国家统一规定的会计、政府采购等制度的，要严格按照土地管理法、会计法、审计法、政府采购法、《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号）和《金融违法行为处罚办法》（国务院令第260号）等有关法律法规进行处理，并依法追究有关责任人的责任；触犯刑法的，依法追究有关人员的刑事责任。”虽然在国有土地使用权出让合同中将违约金约定为了按日1‰的标准，但是，实践中发生争议之后，这个约定是否会构成违约金标准过高，不同的法院有不同的观点。

在法院将国有土地使用权出让合同按照民事合同通过民事诉讼程序受理之后，对于按日1‰的标准是否需要调整，法院形成了截然不同的判决结果：

贵州省高级人民法院发布的全省执行《优化营商环境条例》“十大典型案例”之三：贵州XX房地产开发有限公司诉XX县国土局、XX县政府建设用地使用权出让合同纠纷案中，法院就按照出让合同的约定，判决XX县国土局按照出让合同约定的按日1‰的标准的标准向XX公司承担未交付净地的违约责任。

在最高人民法院审理的福建XX有限公司与福建省XX县自然资源局国有建设用地使用权出让合同纠纷上诉案件中，XX公司向一审法院起诉的诉讼请求之一是要求XX县自然资源局按照出让合同中约定的按日1‰的标准支付支付违约金。一审中，XX县自然资源局认为违约金约定过高，要求法院调整。一审法院按照同期银行贷款利率上浮30%的标准调整了违约金的比例。XX公司向最高人民法院上诉之后，最高人民法院维持了一审法院的判决。

在XX市国土资源局诉贵州XX房地产开发有限公司建设用地使用权出让合同纠纷案件中，XX市国土资源局诉请之一是要求XX公司按照出让合同的约定的按日1‰的标准支付违约金。一审中XX公司认为违约金标准过高，一审法院将违约金的标准调整为按照每年24%的标准由XX公司向XX市国土资源局支付违约金。XX市国土资源局与XX公司均向最高人民法院提起上诉之后，最高人民法院认为一审法院按照每年24%的标准判令XX公司向XX市国土资源局支付违约金过高，显属不当，改判调整为按照同期银行贷款利率的二倍判令XX公司支付违约金。

在最高人民法院审理的甘肃XX房地产有限公司与XX市国土资源局建设用地使用权出让合同纠纷再审案中，最高人民法院认为“本案中，案涉《协议书》系双方当事人真实意思表示，未违反法律强制性规定，合法有效。该《协议书》第四条明确约定‘乙方（XX公司）不能按时支付国有建设用地使用权出让价款的，自滞纳之日起，每日按迟延支付款项的1‰向甲方（XX国土局）缴纳违约金……’。XX公司未按照约定的期限支付建设用地使用权出让款构成违约，应承担违约责任。本案系建设用地使用权纠纷，非民间借贷法律关系，双方对违约金的约定具有督促守约和惩罚违约的功能，同时体现了国家维护国有土地交易市场正常秩序的意志。故二审法院对双方约定的违约金比例未予调整，认定XX公司按照合同约定向XX国土局支付违约金，该认定并无不当，本院予以维持。”

在法院将国有土地使用权出让合同按照行政协议通过行政诉讼程序受理之后，对于按日1‰的标准是否需要调整，法院亦形成了截然不同的判决结果：

在辽宁省高级人民法院审理的XX市自然资源局、XX房地产开发有限公司资源行政管理案件中，一审法院判令XX市自然资源局按日1‰的标准向XX房地产公司支付违约金。XX市自然资源局提起上诉认为违约金的标准过高，二审辽宁省高级人民法院审理后认为，一审判决结果正确（维持了按日1‰的违约金标准）。

在四川省眉山市中级人民法院审理的XX文化旅游开发有限公司、XX市自然资源局资源行政管理案件中，XX市自然资源局向XX公司作出追缴决定，按照出让合同的约定向XX公司追缴逾期支付土体出让价款的违约金。一二审中，XX认为按日1‰的违约金标准过高应予调减，一、二审法院审理后未予支持。

XX机械有限公司诉XX经济开发区管理委员会资源行政管理案件中，抚顺市中级人民法院认为“因双方合同中对违约金的约定（按日1‰）过高，根据本案的实际，结合XX公司的实际损失，本院根据公平原则和诚实信用原则予以调整，确定开发区管委会自2012年11月17日起至实际给付之日止按照中国人民银行同期贷款利率1.3倍计算的利息。”

湖北省黄石市中级人民法院审理的XX自然资源和规划局、XX地产有限公司资源行政管理案件中，XX公司认为违约金的标准（按日1‰）过高，请求酌减。法院审理后认为“本案所涉的《国有建设用地使用权出让合同》中关于每日按迟延支付款项的1‰计算违约金的约定，明显过高应予调减。”

结合上述案例，遍观法院在国有土地使用权出让合同纠纷案件的审理中，对于约定的按日1‰的违约金标准，无论是按照民事诉讼程序还是行政诉讼程序，都有支持酌减的，也有不支持酌减的。之所以出现上述的差异，一方面在法院对于《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）的理解与认定、违约的情形、性质、过错程度、损失情况等判断上。另一方面在于法院对于实际损失的认定以及诉讼当事人的举证完成情况。原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国合同法>若干问题的解释（二）》第二十九条规定“当事人主张约定的违约金过高请求予以适当减少的，人民法院应当以实际损失为基础，兼顾合同的履行情况、当事人的过错程度以及预期利益等综合因素，根据公平原则和诚实信用原则予以衡量，并作出裁决。当事人约定的违约金超过造成损失的百分之三十的，一般可以认定为合同法第一百一十四条第二款规定的‘过分高于造成的损失’。”《中华人民共和国民法典》第五百八十五条第二款规定“约定的违约金低于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以增加；约定的违约金过分高于造成的损失的，人民法院或者仲裁机构可以根据当事人的请求予以适当减少。”

所以，对于国有土地使用权出让合同中约定按日1‰的标准承担违约责任是否过高，需要结合具体案件情况，损失情况综合认定，不能一概而论的认定为该约定合理或者过高。