如何通过举证来确定行政责任主体

——张某诉五河县人民政府违法强拆案

【案情导读】

没有直接证据证明行政机关是具体行政行为的实施者，并不意味着它无需承担法律责任，在实际情况中，由于依法强制拆迁的难度越来越大，房屋强制拆迁或者强制征收的过程中征收单位会采取突袭的方式，既不提前通知，也不会穿具有显著特征的制式服装，这就给确定行政责任主体带来了很大困难，人民法院可以通过各方当事人的举证形成有效证据链，推定出责任主体，并判定行政行为的合法性。

【基本案情】

2014年9月2日，五河县人民政府公示要对五河县城关镇青年路房屋圩广场西侧地块实行棚户区改造，张某的房屋属于拆迁规划区内。2015年7月22日，五河县人民政府在没有和其签订拆迁安置补偿协议，也没有办理任何强拆手续的情况下，组织城关镇、重点工程局、公安局、行政执法局、拆迁办等工作人员对其房屋进行了强拆，并强行拿走所有财物，给张某造成了严重经济损失。后张某在代理律师指导下向蚌埠市中级人民法院提起行政诉讼。  

【案件审理】

一审法院经过审理认定，因2014年9月2日发布的五政征[2014]1号《五河县人民政府房屋征收决定》中已确定房屋征收部门为五河县重点工程建设管理局，五河县人民政府不是本案适格被告，故裁定驳回张某某的起诉。

代理律师在二审上诉过程当中改变了辩护策略，着重向法庭释明了一审证人、现场照片、视频资料等相关证据，以上证据足以反映房屋被拆时，五河县多个部门公务人员参与其中，而此份证据链最终也将拆迁实施主体指向了五河县人民政府。本案最终经过安徽省高级人民法院二审审理，最终裁定撤销蚌埠市中级人民法院(2015)蚌行初字第00044号行政裁定，并指令蚌埠市中级人民法院继续审理。

2016年11月17日，蚌埠市中级人民法院作出（2016）皖03行初89号行政判决书，确认五河县人民政府强制拆除的行政行为违法。

【律师点评】

原告是行政诉讼的启动者，承担举证责任。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。”该条规定，一是将原来的原告定位为起诉人的地位；二是将提供证据材料限制在“相应”的范围，从而将最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释中要求原告提供的有关“有具体的诉讼请求和明确的被告”，“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”等问题排除在外。但是最后确定诉争具体行政行为责任承担者时，必须要查明实际行为人，否则责任追究与义务承担无从谈起。

《行政诉讼法》第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。本案中，五河县人民政府发布的房屋征收决定，尽管在《决定》中确定房屋征收部门为五河县重点工程建设管理局，但是《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，而且有相关的证人证言、现场照片和视频资料等证据能够证明当事人的房屋在被拆时，有多个部门的公务人员参与，该拆除行为是被上诉人五河县人民政府组织实施的，因此依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(二)项规定，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第六十八条之规定，第二审人民法院经审理认为原审人民法院不予受理或者驳回起诉的裁定确有错误，且起诉符合法定条件的，应当裁定撤销原审人民法院的裁定，指令原审人民法院依法立案受理或者继续审理。故本案最终由蚌埠市中级人民法院继续审理，在蚌埠市中级人民法院继续审理中，原告方提交了哪些证据呢？

1、土地证和建设工程规划许可证，这两份证据证明了原告对涉案房屋享有合法产权，证明了加建部分是2006年年底竣工的；

2、五河县人民政府征收公告，证明该征收公告是由县政府发出的，是由县政府作为征收主体，说明整个项目的征收是被告县政府；

3、现场的视频资料和图片，画面显示有县政府的工作人员在场参与了强拆工作；

4、周围居民的证人证言，证明了被告组织实施了强拆。

在庭审过程中，原告代理人据理力争，阐述了上述证据和事实，不难看出五河县人民政府是集“拆迁现场的组织者和参与者”、“征收公告的征收主体”等多种身份为一体，让人有充分理由相信它就是强拆行为人。最终蚌埠市中级人民法院作出（2016）皖03行初89号行政判决书，确认被告五河县人民政府于2015年7月22日强制拆除张某某房屋的行政行为违法。

现代行政的最显著的特点就是以法治国、依法行政。行政机关的一切行政行为都必须以宪法和法律为依据，都必须具有合法性，否则无效。我国《行政诉讼法》第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”正因如此，律师和法院通过行政诉讼活动，促使行政机关及其工作人员依法行政。我们在遇到行政机关损害我们合法权益的时候，不要畏惧，要勇敢拿起法律的武器维护自己的相关权益，在行政诉讼中我们应当注意将证据彼此联系在一起，形成完整的证据链，去共同证明待证事实，从而得出唯一的具有排他性的结论，帮助我们维护权利。

【办案心得】

对于行政相对人来说，在遭遇强拆时一定不要慌张，要及时全面地收集有效证据。一是不但要收集能够证明强拆行为导致人身和财产损失的证据，也要收集能够证明行政行为组织者、实施者、指挥者身份的证据。二是不但要收集录音录像、现场照片和证人证言等直接证据，还要收集征收公告一类的间接证据，否则在无法确定责任主体和损失的情况下，去寻求法律救济和主张责任追究就难以实现。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》

第二十六条 公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。

复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。

两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。

行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。

行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。

第八十九条 人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

(一）原判决、裁定认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决或者裁定驳回上诉，维持原判决、裁定；

(二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；

(三）原判决认定基本事实不清、证据不足的，发回原审人民法院重审，或者查清事实后改判；

(四）原判决遗漏当事人或者违法缺席判决等严重违反法定程序的，裁定撤销原判决，发回原审人民法院重审。

原审人民法院对发回重审的案件作出判决后，当事人提起上诉的，第二审人民法院不得再次发回重审。

人民法院审理上诉案件，需要改变原审判决的，应当同时对被诉行政行为作出判决。

《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》

第二十七条 原告对下列事项承担举证责任：

(一)证明起诉符合法定条件，但被告认为原告起诉超过起诉期限的除外；

(二)在起诉被告不作为的案件中，证明其提出申请的事实；

(三)在一并提起的行政赔偿诉讼中，证明因受被诉行为侵害而造成损失的事实；

(四)其他应当由原告承担举证责任的事项。