近日，我们代理一起山林地征收补偿纠纷案件，当事人与当地政府签订了征收补偿协议，但是政府却并未按照协议的约定兑付补偿款，也未给当事人盖章之后的补偿协议，于是当事人委托我们维权。研究案件之后，我们先通过法律程序调取到了补偿协议。在拿到补偿协议之后，是选择快速的复议程序（一般审理期限六十日内）要求履行协议支付补偿款，还是向法院提起行政诉讼程序（一审审理期限六个月以内）要求履行协议支付补偿款，成为了面临的第一个选择。之所以存在选择，是因为实践中对于行政协议纠纷的解决方式存在争议。

行政复议与行政诉讼，是解决行政争议的两种法定形式。一般情况下，除了部分复议终局行为之外，行政复议与行政诉讼的受案范围基本是一致的。经过行政复议之后，行政相对人依然不服的，还可以向人民法院提起行政诉讼。2014年修改的《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项将行政协议纳入了行政诉讼受案范围，2017年《行政诉讼法》修订时保留了这一内容。但是现行的《行政复议法》在2017年与《行政诉讼法》一起修订之时，却并未将行政协议的内容明确纳入《行政复议法》第六条所规定的行政复议的受案范围。

那么，因行政协议所引发的争议，是否属于行政复议的受案范围呢？当事人不服的，能否申请行政复议呢？

目前，司法实践中就最高人民法院及地方各级人民法院作出的相关裁判文书来看，对于行政协议纠纷是否属于行政复议受案范围是有争议的。

第一、一种观点认为行政协议纠纷属于行政复议受案范围

最高人民法院在（2017）最高法行申5363号行政裁定书中认为：“判断是否属于行政复议的范围，关键在于认定行政机关做出的行为是否属于行政行为。本案中，涉案的协议是杭集镇政府与杭集镇王集村王一组签订《征地协议》（补充），其性质属于征地补偿协议，是行政机关为履行征收职责而签订的协议，具有行政协议的属性，因此对该协议不服可以提起行政复议”。该裁定书认定了行政协议属于行政复议受案范围。

同样，最高人民法院在 (2019)最高法行申8145号行政裁定书中亦是持行政协议纠纷属于行政复议受案范围的观点。最高人民法院在该裁定书中认为：“《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：‘公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。’据此，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，有权向行政机关提出行政复议申请。从行政复议与行政诉讼衔接关系来看，一般情况下，属于行政诉讼受案范围的行政争议，均属于行政复议受理范围。虽然《中华人民共和国行政复议法》和《中华人民共和国行政复议法实施条例》均未明确规定行政协议争议属于行政复议受理范围，但《中华人民共和国行政复议法》第六条第十一项对行政复议的受案范围作出了兜底规定：‘有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。’另外，行政补偿协议仅是征收补偿的一种方式，并没有改变征收补偿的根本性质。故在涉案征收补偿有可能侵犯谢彩侠合法权益的情况下，谢彩侠有权依据上述法律规定向相山区政府申请行政复议。”该案中最高人民法院认为行政协议纠纷属于行政复议受案范围。

第二、另一种观点认为行政协议纠纷不属于行政复议受案范围

最高人民法院在(2020)最高法行申13635号《行政裁定书》中认为：“本案中，董金宝针对其与原越城区灵芝街道办事处签订的《安置补偿协议书》申请行政复议。根据原国务院法制办公室《对<交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议范围的函>的复函》的规定，行政协议不属于行政复议的范围，故绍兴市人民政府对董金宝的复议申请不予受理并无不当。”该案明确了行政协议纠纷不属于行政复议受案范围。

对此，最高人民法院在（2020）最高法行申532号等案件中亦是持此观点，在该裁定书中最高人民法院明确：“根据原国务院法制办公室2017年9月13日作出的《对〈交通运输部关于政府特许经营协议等引起的行政协议争议是否属于行政复议受理范围的函〉的复函》（国法秘复函〔2017〕866号）的精神，政府特许经营协议等协议争议不属于行政复议法第六条规定的行政复议受案范围。本案中，再审申请人因不服齐河县城市管理局作出的《关于终止〈环保公厕经营管理协议〉通知》，向被申请人提出行政复议申请，系对协议争议申请行政复议。行政复议法第六条所规定的行政复议范围未作修改前，协议争议是否纳入行政复议受案范围问题，仍应执行国法秘复函〔2017〕866号规定。被申请人不予受理再审申请人的行政复议申请，并无不当。

在最高人民法院以下的地方各级人民法院，对于行政协议是否属于行政复议受案范围，亦无统一的观点。

第三、行政协议纠纷属于行政复议受案范围已纳入行政复议法修订案征求意见稿中。

2022年10月27日，十三届全国人大常委会第三十七次会议对《中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）》进行审议，随后发布的征求意见稿中，将行政协议纠纷纳入了行政复议受案范围。该《征求意见稿》第十条第一款第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：（十一）认为行政机关不依法订立、不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的；”只是，该《征求意见稿》目前尚未正式通过公布。

杨高州律师认为，就目前的司法实践中法院的相关裁判文书来看，在《行政复议法》未明确将行政协议纳入行政复议受案范围之前，法院认为行政协议不属于行政复议受案范围的观点占据主流。所以，行政相对人对于因行政协议引发的纠纷选择维权方式之时，应当慎重选择。必要时咨询专业人士，避免因程序选择错误而造成程序空转，无法维护自身合法权益。前述我们代理的山林地征收补偿协议纠纷案件，选择了稳妥的方式，直接向法院提起行政诉讼，目前已经立案完成。