【律师说法】杨高州│哪些人员或者单位有权参与行政复议程序？（行政复议系列之①）
行政复议与行政诉讼一样，是解决行政争议的一种重要途径。那么，行政复议程序中，都有哪些主体参与呢？根据《行政复议法》的规定，在行政复议程序中参与的主体主要有以下一些：申请人是行政复议程序的启动主体，如果没有申请人，也就没有行政复议程序。行政复议法第十条第一、二款规定，依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。（1）对于行政复议法第十条第二款中规定的近亲属的范围如何确定？行政复议法及行政复议法实施条例未作具体的规定。我国民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼程序中对于近亲属的范围规定，不尽相同。根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法》的解释》第八十五条的规定，近亲属的范围包括“与当事人有夫妻、直系血亲、三代以内旁系血亲、近姻亲关系以及其他有抚养、赡养关系的亲属。”根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十四条第一款的规定，近亲属包括“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女和其他具有扶养、赡养关系的亲属。”《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百零八条第六项的规定，近亲属是指“夫、妻、父、母、子、女、同胞兄弟姊妹。”鉴于行政复议法是解决行政争议的方式，而且行政复议法第十条第二款中关于近亲属提起复议的规定，与《行政诉讼法》第二十五条第二款的规定基本一致，所以行政复议法中关于近亲属的范围，可以参照行政诉讼法司法解释中对于近亲属的规定。（2）公民被限制人身自由而不能申请行政复议的，其近亲属是否可以依其口头或者书面委托以该公民的名义提起复议？《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十四条第一款规定了近亲属的范围，第二款规定了在公民被限制人身自由不能提起诉讼时，近亲属可以依照口头或者书面委托，以该公民的名义提起诉讼。那么，行政复议中，公民被限制人身自由不能提起行政复议的，近亲属是否可以以该公民的名义提起行政复议呢？答案应当是可以。首先，近亲属如果能够提供证据证明其取得了该公民的委托，则近亲属以该公民的名义提起行政复议，是委托的应有之意。其次，《行政复议法实施条例》第十条规定，“公民在特殊情况下无法书面委托的，可以口头委托。口头委托的，行政复议机构应当核实并记录在卷。”所以，在公民因限制人身自由而无法提起行政复议时，取得该公民授权的近亲属是可以以该公民的名义申请行政复议的。申请人与被申请人是一对相对概念，行政复议中因申请人的申请而启动行政复议程序，没有申请人没有行政复议程序，没有被申请人同样没有行政复议程序。行政复议法第十九条规定，公民、法人或者其他组织对行政行为不服申请行政复议的，作出行政行为的行政机关或者法律、法规、规章授权的组织是被申请人。两个以上行政机关以共同的名义作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是被申请人。行政机关委托的组织作出行政行为的，委托的行政机关是被申请人。作出行政行为的行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被申请人。根据《行政复议法》第十六条的规定，第三人是指申请人以外的同被申请行政复议的行政行为或者行政复议案件处理结果有利害关系的公民、法人或者其他组织。根据这一规定，第三人在行政复议案件中，不像申请人、被申请人必须得有，第三人不是必然存在的，有些案件可能存在第三人，有些案件可能没有第三人。第三人是参加到申请人已经提起的行政复议程序中，参加行政复议的方式，有自己申请参加、有申请人申请将其列为第三人参加、也有行政复议机构依职权通知其参加。第三人不是行政复议程序的启动者，但需要注意的是行政复议程序的第三人却有可能成为复议决定作出之后提起行政诉讼的启动者即行政诉讼原告，这样其在复议程序中虽然是第三人，但是在后续的诉讼程序中却成为了原告。根据行政复议法第四条第一款的规定，行政复议机关是县级以上人民政府及其依照本法（指行政复议法）履行行政复议职责的行政机关，复议机关在行政复议程序中是必不可少的。行政复议程序中的相关法律文书，基本上都是以行政复议机关的名义作出，如受理通知书、复议机关等。结合行政复议法第二十四条至第二十八条的规定，行政机关机关主要包括县级上地方人民政府、国务院部门、国务院、海关、金融、外汇等实行垂直领导的机关、税务机关和国家安全机关、司法行政部门。关于行政复议机关的修改，是本次行政复议法修订中变动比较大的方面之一，除了施行垂直领导的机关、税务机关、国家安全机关、司法行政部门外，其他部门的上一级主管部门不再享有行政复议权。 根据行政复议法第四条第二款的规定，行政复议机关具体办理行政复议事项的机构是行政复议机构。根据机构体制改革的方案，县级以上人民政府的行政复议机构是其司法行政部门，其他行政复议机关的行政复议机构一般是负责法制工作的部门，如国务院部门作为复议机关时其复议机构为所属的法规司。行政复议案件由行政复议机构指定人员具体办理。根据行政复议法第十七条的规定，申请人、第三人可以委托一至二名律师、基层法律服务工作者和其他代理人代为参加行政复议，代理人参加行政复议时的具体权限由委托人向行政复议机关出具的授权委托书明确。此处只规定了申请人、第三人可以委托代理人，但并未规定被申请人可以委托代理人，那么被申请人能否委托代理人呢？对于该问题，后边会专门撰文分析。对于律师、基层法律服务工作者的身份是明确的，那么其他代理人具体是指哪些人呢？行政复议法中并未明确，对此，可以参考《行政诉讼法》第三十一条第二款第二、三项的规定，当事人的近亲属或者工作人员、当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民，也可以成为代理人。
从行政复议法中，除了前述的主体外，还存在关于上级机关、机构的表述，上级机关、机构一般是处于指导、监督的地位，如行政复议法第四条第三款规定的“上级行政复议机构对下级行政复议机构的行政复议工作进行指导、监督”第三十五条规定的行政复议机关不依法履行行政复议职责时，申请人向上级行政机关反映，上级行政机关应当责令其纠正，必要时上级行政复议机关可以直接受理。第三十八条规定的上级行政复议机关根据需要审理下级复议机关管辖的行政复议案件等。以上行政复议程序中的参与主体，申请人、被申请人、行政复议机关、行政复议机构是一个行政复议程序并不可少的。而第三人、委托代理人、上级行政复议机关、机构等，则是非必需的，这几个主体是否存在，需要结合具体的案件情况确定，比如委托代理人当事人委托了就有，当事人不委托的就没有。但从行政复议案件的修改以及实践发展来看，行政复议程序越来越规范，也越来越专业，对此作为行政复议的申请人、或者第三人也需要委托专业的人员来参与行政复议程序，以便更好地维护其合法权益。对此，我们在黑龙江某市参加某行政复议案件听证时，在听证会后，与办理行政复议案件工作人员交流时，工作人员表示，律师专业水平高，他们也只能不断的学习更专业。所以，这是一个相互促进的过程，行政复议程序及办理行政复议案件的工作人员专业，要求行政相对人也要有专业的人员参与复议程序；行政相对人自己或者委托的代理人专业了，也会促使行政复议机构办理行政复议案件的工作人员专业。
